2004年11月30日，国务院总理温家宝签署国务院第426号令，发布了《宗教事务条例》(以下简称《条例》)。这是我国第一部宗教方面的综合性行政法规，标志着我国宗教方面的法制建设取得重大进展。
党的十六大确立了新世纪新阶段宗教工作基本方针，即：全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应。党的十六届四中全会重申了这一基本方针，要求全面做好党的宗教工作。《条例》的颁布实施，是新形势下加强和改进党对宗教工作领导的重要举措，是贯彻落实新世纪新阶段党的宗教工作基本方针的重要保障，是贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的必然要求。认真贯彻实施《条例》，对于保障公民宗教信仰自由权利，维护宗教领域的团结和睦，保持社会的安定和谐，具有十分重要的意义。
一、制定《条例》的必要性
1994年，《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》两个行政法规的颁布，是我国宗教方面的法制建设迈出的重要一步，对于促进依法管理宗教事务发挥了重要作用。随着改革的深入和开放的扩大，我国宗教方面出现了许多新的情况和问题，已有法规已经不能完全适应新的形势。国务院制定《全面推进依法行政实施纲要》和行政许可法的颁布，进一步要求规范政府行政行为，简化程序，方便群众，便于监督。为了使涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务管理有法可依，进一步把宗教事务管理纳入制度化、法制化的轨道，制定宗教方面的综合性行政法规势在必行。
制定《条例》，是全面贯彻党的宗教信仰自由政策，保护公民宗教信仰自由权利的需要。宗教信仰自由，是宪法赋予公民的一项基本权利，是我们党对待宗教问题的一项长期的基本政策。尊重和保护公民的宗教信仰自由权利，是坚持立党为公、执政为民的题中应有之义，是维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现。为了保持党的宗教政策的稳定性、连续性，增强可操作性，有必要通过立法将党的宗教政策规定加以制度化、规范化，将宪法原则加以具体化，以国家强制力的形式保证实施。
制定《条例》，也是宗教界人士和广大信教群众的迫切要求。随着社会主义民主和法制建设的进一步完善，宗教界人士和广大信教群众的法制观念、法律意识不断增强，多年来一直呼吁制定宗教方面的综合性行政法规，用法来维护自身的合法权益，并希望政府有关部门严格依法行政、依法管理。
二、《条例》的形成过程
党的三代中央领导集体高度重视宗教问题，以马克思主义宗教观为指导，立足于我国的基本国情，结合我国宗教的实际状况，形成了一整套关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策。党和政府在处理宗教问题的实践中，制定了一系列具体政策，积累了丰富的经验。宗教事务方面的立法、执法工作也积累了丰富的经验。这些都为制定《条例》奠定了良好的基础。
《条例》的起草，是一个集思广益、深入论证、充分协商、统一认识的过程，充分体现了民主立法的精神。从2000年开始，国务院有关部门正式启动起草工作。在调研起草过程中，国务院有关部门多次召开研讨会和座谈会，广泛征求了宗教界、学术界、中央有关部门和地方统战、宗教工作部门的意见。同时，研究和借鉴了一些国家和地区有关宗教方面的法律。2001年，完成了《条例(征求意见稿)》起草工作，提交全国宗教工作会议讨论。2002年3月，形成《条例(草案)》送审稿上报国务院。国务院法制办公室在审查过程中，先后三次征求各省、自治区、直辖市人民政府和党中央、国务院有关部门的意见；召开了若干专题研讨会，邀请全国性宗教团体负责人，以及宗教学、法学、人权学专家，进行专题研讨。国务院有关部门还就一些专题赴部分省、自治区、直辖市调研，听取宗教工作部门、宗教团体负责人、宗教教职人员以及信教群众的意见。在此基础上，反复研究修改，形成了《条例(草案)》。
三、制定《条例》的法律依据
宪法是制定本《条例》的基本依据。宪法第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。”“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。’’“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。’’“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。’’
此外，立法法、行政许可法、行政处罚法、刑法、民法通则、教育法、民族区域自治法等法律中的有关条款也是制定本《条例》的重要依据。
四、《条例》对宗教信仰自由的保障
《条例》充分贯彻宪法确立的保障公民宗教信仰自由的基本原则，制定了相应的保护措施。
《条例》规定，公民有宗教信仰自由，国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益，任何人不得侵犯(第二条、第三条、第四条)。
《条例》规定的宗教团体的权益主要包括：按其章程开展活动，组织宗教活动(第六条、第十二条、第二十二条)，认定宗教教职人员(第二十七条)，编印宗教内部资料性出版物(第七条第一款)，举办宗教院校(第八条)，选派和接受宗教留学人员(第十条)，开展对外友好交往活动(第四条、第十条、第十一条)等。
《条例》规定的宗教活动场所的权益主要包括：成立管理组织，民主管理本场所的事务<第十七条)，举行宗教活动(第十二条、第二十二条第一款)，举办社会公益事业(第三十四条)，接受组织和个人的捐赠(第二十条第一款、第三十五条)，编印宗教内部资料性出版物(第二十一条第二款)，经销宗教用品、艺术品和宗教出版物(第二十一条第一款)等。
《条例》规定的宗教教职人员的权益主要包括：主持宗教活动，从事宗教典籍整理，参加宗教活动场所管理组织，进行宗教文化研究和对外宗教交流活动等(第十二条、第十七条、第二十九条)。
《条例》还明确了宗教团体、宗教活动场所的合法财产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、哄抢、私分、毁坏或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物(第三十条)。因城市规划和重点工程建设需要，在拆迁宗教房产时，要充分协商，对被拆迁的宗教房产予以重建或者给予补偿(第三十三条)。宗教团体、宗教活动场所依法享受国家规定的税收减免优惠(第三十六条)。
五、《条例》对政府行政行为的规范
为了更好地保护公民的合法权益，按照行政许可法的要求，《条例》依法设定了行政许可，并明确实施行政许可的权限、范围、条件、程序、时限，使政府行政行为公开、透明(第八条、第九条、第十三条、第十四条、第十五条、第二十二条、第二十四条等)。《条例》还明确了行政机关及其工作人员如有违法行为应承担的法律责任，使政府行政行为受到法律的有效约束(第三十八条、第三十九条)。《条例》规定，对于宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法提起行政诉讼(第四十六条)。《条例》还规定，各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作(第五条第二款)。
六、《条例》规定的管理制度
《条例》主要从宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员以及宗教财产四个方面对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务作了规范。
(一)对宗教团体、宗教活动场所的管理。(1)根据我国国情。在长期工作实践基础上，进一步完善了宗教团体和宗教活动场所设立登记管理制度(第六条、第十三条、第十五条、第十六条)。(2)对宗教团体、宗教活动场所编印宗教出版物进行了规范(第七条、第二十一条)．(3)为了维护宗教界的合法权益，制止社会上滥建大型露天宗教造像，对宗教团体、宗教活动场所在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像规定了审批制度。同时规定其他组织和个人不得修建大型露天宗教造像(第二十四条)。(4)根据《教育法》第八十二条“宗教学校教育由国务院另行规定”，《条例》规定了设立宗教院校的条件和审批程序(第八条、第九条)。(5)为了规范朝觐活动，制止零散朝觐，切实维护朝觐者的利益，参照各国对朝觐活动管理的做法，总结我国朝觐管理工作的经验，规定信仰伊斯兰教的公民赴境外朝觐，由伊斯兰教的全国性宗教团体负责组织(第十一条)。
此外，考虑到目前宗教活动场所规章制度不健全、管理比较混乱，宗教界迫切希望政府给予指导、规范的情况，《条例》规定，宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理(第十七条)，建立健全场所内部人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度，并接受政府宗教事务部门和其他有关部门的依法监督。(第十八条、第十九条)，发生重大事故、事件必须及时报告(第二十三条)。
(二)对宗教教职人员实行认定、备案制度。(1)根据实际做法，宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案(第二十七条第一款)。(2)按宗教仪轨和历史定制，藏传佛教活佛传承继位由政府批准；根据独立自主自办原则，天主教主教由天主教的全国性宗教团体报国务院宗教事务部门备案(第二十七条第二款)。
(三)对宗教财产进行监督管理。为了切实维护宗教团体、宗教活动场所的合法权益，防止对宗教界经济权益的侵犯，作了以下规定：(1)宗教团体、宗教活动场所对自己所有或者使用的土地、房产应当按照国家规定申领房地产权证书确定权属(第三十一条)。(2)为了规范宗教团体、宗教活动场所依法从事的经营活动，促进其自立自养，规定宗教团体、宗教活动场所依法兴办杜会公益事业和经营性活动所得收益应当纳入财务、会计管理，用于与该团体、场所宗旨相符的事业(第三十四条)。(3)规定宗教团体、宗教活动场所应执行国家规定的财务、会计、税收管理制度(第三十六条)。宗教团体、宗教活动场所注销后的剩余财产，要用于与该团体、场所宗旨相符的事业(第三十七条)。(4)规定宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠，用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动(第三十五条)。
(四)对大型宗教活动进行管理。跨省、自治区、直辖市举行的超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，以及在宗教活动场所外举行的大型宗教活动，由于人员流动大、涉及范围广，直接影响到社会公共秩序，涉及社会稳定，《条例》规定，举办这类大型宗教活动须经政府批准(第二十二条)。同时，针对大型宗教活动中可能出现的违法犯罪活动，《条例》规定，遇有大型宗教活动中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序的情况，可以实施集会游行示威法律法规规定的现场处置手段(第四十条第二款)。
七、关于法律责任的规定
《条例》坚持保护合法、制止非法和打击违法犯罪的原则，对于宗教方面的违法活动，分三个层次予以处罚：(1)利用宗教从事违法活动，构成犯罪的，由司法机关依法予以刑事处罚。(2)违反有关规定情节严重但尚未构成犯罪的，予以行政处罚，如警告，责令停止活动，罚款，撤销登记等。(3)对情节较轻的违法行为，主要立足于教育疏导，慎用行政手段和经济处罚。对其他方面违反本条例行为的，也依法追究法律责任。
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